Cabotagem - O efeito, a causa e a solução

[[legacy_image_33675]] Todo brasileiro tem a percepção, mesmo que intuitiva, de que nosso país, com mais de 8.500 km de costa navegável, deveria ter uma matriz de transporte com forte participação da navegação. O problema é que, apesar de toda a lógica e racionalidade dessa percepção, o Brasil ainda tem uma matriz de transporte predominantemente rodoviária.

Há os que vão dizer que o problema tem origem nos Planos Desenvolvimentistas de Juscelino Kubitschek, que teria favorecido o transporte rodoviário em detrimento de outras modalidades mais econômicas para um país de dimensões continentais como o nosso.

Mas, não é bem por aí. Pura lenda! Embora tenha tentado investir em modalidades diferentes, o governo de Kubitschek tinha como meta principal ampliar o desenvolvimento além dos centros econômicos na região Sudeste. No entanto, encontrou-se uma resposta mais rápida na construção de rodovias.

O problema da Cabotagem é de outra ordem.

Conversei com Luis Claudio Montenegro, que, entre outras coisas, é mestre em Engenharia de Transportes pelo IME. Especialista em Regulação de Transportes Terrestres da ANTT desde 2002, ele tem em seu currículo cargos como presidente do Conselho de Administração da Companhia Docas do Pará e diretor de Planejamento Estratégico e Controle da Companhia Docas do Estado de São Paulo (Codesp). Atualmente, o especialista é responsável pela Integração de Interesses da Indústria do Estado do Espírito Santo (Findes).

No bate-papo, Montenegro abordou todos os pontos relacionados ao tema, começando por conceitos e definições.

A Navegação Mercantil pode ser realizada de duas formas principais. Uma delas é a navegação internacional ou de longo curso, realizada entre portos brasileiros e estrangeiros. A definição é válida não só para o transporte marítimo, mas para o transporte fluvial e lacustre. O outro modo é a navegação nacional, de cabotagem, realizada entre portos brasileiros, utilizando a via marítima ou também as vias interiores do mesmo país.

Apesar disso, Samir Keedi faz uma ressalva: “A cabotagem pode ser uma navegação costeira. Contudo, a navegação costeira nem sempre é uma navegação de cabotagem, uma vez que pode ser realizada entre dois países diferentes”.

Neste sentido, é importante fazer uma distinção entre o serviço de Cabotagem e o serviço do tipo Feeder. Este serviço, na navegação internacional, se trata da distribuição de produtos ainda não nacionalizados, descarregados por uma linha de longo curso em um porto concentrador (Hub Port).

Depois, ocorre a transferência para portos menores do mesmo país, não escalados pelos mega navios, que fazem o serviço de longo curso. Um detalhe: no Brasil, os navios utilizados para este serviço são brasileiros, que também fazem cabotagem.

Desta forma, em uma mesma embarcação, podem existir produtos produzidos no Brasil, sendo transportados entre portos brasileiros (cabotagem), e internacionais, ainda não nacionalizados.

Com isso, os ganhos pelo transporte estão preservados. Assim, destaca-se o uso de modalidades mais eficientes que o transporte rodoviário em distâncias maiores. Por sinal, esta eficiência do transporte é o ponto principal da cabotagem.

Isso faz surgirem algumas percepções. Uma delas é de que não faz sentido enviar, por exemplo, um comboio de caminhões, do Sul ao Norte do Brasil. Uma locomotiva poderia levar comboios com mais de uma centena de vagões. Além disso, pode haver problemas, como congestionamentos, chance de acidentes, poluição, desgaste do motorista, etc.

Portanto, tal alternativa é questionável em quaisquer aspectos, sejam econômico, ambiental ou operacional.

Outro fato importante está na ociosidade dos veículos rodoviários. Montenegro lembra de um estudo do GEIPOT, que entrevistava caminhoneiros na estrada, colhendo dados para o planejamento de transporte. O levantamento mostrava que se pinçássemos caminhões em um mapa rodoviário do Brasil, de forma aleatória, teríamos mais de 35% de probabilidade de que os veículos estivessem vazios.

É certo que empresas de logística lucrativas fazem transporte de curta distância e com carga garantida. Por outro lado, os caminhoneiros autônomos, que transportam por longas distâncias, acabam sendo mal remunerados, cobram fretes abaixo dos custos mínimos para oferta de um serviço com segurança e qualidade e com frotas antigas e com baixa manutenção. Isso além de passarem muito tempo improdutivo em filas ou aguardando fretes de retorno.

Vantagens da cabotagem

Algumas das vantagens do transporte de cabotagem para longas distâncias e grandes volumes de carga são:

• Maior segurança da carga, pois o transporte rodoviário tem alto índice de acidentes e roubo;

• Menor risco de avarias à carga, já que o transporte da carga via contêiner oferece menor risco de danos;

• Aumento da eficiência energética, devido ao menor consumo de combustível;

• Capacidade para o transporte de todos os tipos de carga, exceto produtos perecíveis;

• Menor emissão de CO2;

• Menor custo de manutenção da infraestrutura. A malha rodoviária apresenta trechos em má ou péssima condição do pavimento, fazendo com que sejam necessários elevados investimento na manutenção da malha rodoviária;

• Menor congestionamento do tráfego - quase nulo na cabotagem;

• Menor índice de acidentes - quase nulo na cabotagem. Como consequência, também é quase nulo o número de vítimas fatais durante o transporte;

• Baixíssimo prejuízo material e financeiro em virtude da baixa incidência de roubos e assaltos;

• Ganhos sociais para os caminhoneiros. Com a intensificação da cabotagem, o transporte rodoviário de carga poderá ser realizado a partir de distâncias menores, fazendo com que o caminhoneiro não tenha que transitar por longas horas, ficando distante da sua família, e diminuindo o risco de acidentes provocados por fadiga.

Esses são os conceitos básicos que precisamos conhecer.

Diagnóstico da cabotagem no Brasil

Em 1998, a greve dos caminhoneiros gerou o entendimento de que se precisava garantir uma melhor eficiência do serviço de cabotagem, para evitar a dependência do transporte rodoviário. Passados 20 anos, na greve de 2018, nos deparamos com o mesmo problema e uma situação da cabotagem no país muito parecida com a situação àquela época. Como diria Bernardo Figueiredo, “ninguém sente falta da logística até que falta o produto na gôndola do supermercado”.

Temos no Brasil um problema crônico de memória – que aparenta mais uma fatal falta de planejamento.

Vejamos pontos indicados por empresas de navegação, retirados de diversos relatórios e apresentações dos últimos 10 anos:

• Tratamento diferenciado dado ao combustível de navegação (bunker) e o combustível rodoviário (diesel – subsidiado). O combustível para cabotagem é cerca de 30% mais caro por causa da incidência de impostos, como PIS (1,65%), COFINS (7,6%) e ICMS (12%, em média). Do bunker e para o diesel, acrescenta-se a CIDE (5,5%);

• Burocracia para liberação de cargas de cabotagem nos portos, por conta da dificuldade de segregação da carga nacional com a internacional (aspectos aduaneiros);

• Barreiras no afretamento de embarcações estrangeiras e barreiras para importação de navios (proteção à indústria naval nacional – estaleiros);

• Obrigatoriedade do uso do prático, sem a possibilidade do uso do comandante do navio brasileiro, com experiência nos portos nacionais (regras altamente restritivas);

• Falta de competição dos serviços de rebocadores;

• Altos custos com a tripulação e dificuldades de capacitação de marinheiros. Diferencial de custos operacionais: os custos operacionais dos navios de bandeira brasileira são superiores aos de bandeiras estrangeiras, inclusive o de encargos sociais da tripulação;

• Inexistência de um documento fiscal porta a porta, nos moldes do que já acontece com os courriers no transporte aéreo (transporte multimodal);

• Falta de prioridade frente ao transporte internacional. A carga doméstica tem menor oferta de serviços para navios de cabotagem nos portos onde há ocorrência de congestionamentos;

• Baixa eficiência nas liberações dos navios nos portos e procedimentos altamente burocráticos pela atuação de autoridades nos portos. Elevado tempo de espera para atracação, devido a filas geradas por fata de capacidade dos portos, em especial para navios graneleiros sólidos e líquidos;

• Diversas autoridades com cobranças de taxas, que geram procedimentos burocráticos, além de diferentes rotinas e visitas para vistoria e despacho de entrada e saída de navios. Dentro disso, existem regras da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa); burocracia SISCOMEX CARGA, que exige que a carga de cabotagem seja registrada no sistema da Receita Federal; e atraso no ressarcimento do AFRMM devido a contingenciamentos orçamentários do Fundo de Marinha Mercante, que gera pagamentos com grandes atrasos (até dois anos);

• Financiamento de navios: problemas relacionados à demora na aprovação dos contratos pelo BNDES e ao limite de crédito para financiamento dos navios;

• Altos custos portuários sobre o valor do frete de cabotagem;

• Baixa produtividade do conjunto de portos brasileiros.

É preciso destacar que estes pontos, praticamente todos, dizem respeito ao ponto de vista do Prestador do Serviço de Cabotagem, que costumamos chamar de Armador. Mas poucos são os diagnósticos que trazem a visão do Tomador do Serviço, que chamo de Embarcador. O gráfico a seguir é de um estudo de 2012, do Instituto de Logística e Supply Chain (ILOS), que aparenta ser atual e um dos poucos que trazem com clareza a visão do Embarcador.

Dessa lista, podemos destacar que o transporte por cabotagem sofre severas críticas em virtude da falta de confiabilidade da prestação do serviço. Isso porque não apresenta frequência suficiente e regularidade que faça com que o dono da carga se interesse pelo modal.

Vamos ver alguns exemplos para que fique claro esse ponto, porque é a partir dele que surge a solução.

Primeiro exemplo

O projeto, um dos maiores de transporte de produtos minerais por cabotagem no Brasil, operou a logística da movimentação de Escória de Alto Forno da antiga Companhia Siderúrgica de Tubarão (CST), hoje ArcellorMittal, para a produção de cimento de Alto Forno pela Fábrica de Cimento Itaú (Grupo Votorantim).

A operação era basicamente a seguinte:

O produto era fornecido a custo zero, e o projeto previa o transporte de, ao menos, 200 mil toneladas por ano por cabotagem. O transporte rodoviário inicial carregava o produto na siderúrgica e levava até um pátio no Porto de Tubarão, onde recuperadoras jogavam a escória em esteiras até o porão de navios contratados com armadores de navegação de cabotagem (navios de 20 a 30 mil toneladas de capacidade).

A navegação era feita desde Tubarão, no Espírito Santo, até o terminal da Usiba, na Bahia. Lá, a descarga era feita por meio de guindastes do próprio navio em clamshells e para correias transportadoras até o pátio do porto, onde pás carregadeiras abasteciam caminhões, que levavam a carga até o pátio da Fábrica de Cimento Itaú, que ficava a 20 km do Porto.

Tudo bem simples e objetivo. Tudo propício para funcionar como um relógio Suíço.

No entanto, surgiram alguns problemas. Nem sempre havia pátio no Porto de Tubarão, já que a prioridade é dada ao minério de ferro. Também eram frequentes os atrasos dos navios escalados para a operação, o que aumentava muito os custos de armazenagem junto ao Porto de Tubarão, além de conflitos com a necessidade de pátios para minério, o que dificultava contratos para novas operações. Não bastasse isso, os navios escalados nem sempre eram adequados ao tipo de carga. Por exemplo, navio que havia transportado sal, já que o sal é totalmente incompatível com a produção de cimento e concreto (o sal corrói a ferragem do concreto armado).

Não pára por aí. Os fretes eram muito flutuantes. Em uma operação, pagava-se X e, em outra, o preço poderia subir para 2, 3 ou 4 X. Nenhum armador se interessava em contratos mais longos, pois nunca havia a certeza de disponibilidade de navio. Por fim, o desembarque no Terminal da Usiba não era o mais adequado do ponto de vista dos equipamentos, demorando até uma semana. Isso porque não se conseguiu fechar um acordo com o Porto de Salvador, que na época impunha períodos muito longo de filas (que inviabilizava os custos do projeto) e uso de equipes muito grandes de mão de obra (OGMO), mesmo com todo o processo automatizado. Ainda havia o problema de tarifas muito altas.

A falta de regularidade nessa logística acabou levando, após dois anos, à desistência da continuidade do projeto.

Como o transporte rodoviário se mostrava também inviável, a escória deixou de ser aproveitada na produção de cimento mais barato na Bahia e continuou sendo acumulada nos pátios da Siderúrgica no Espírito Santo, ampliando o problema ambiental. Empregos deixaram de ser gerados, economia deixou de ser realizada, riqueza deixou de ser produzida.

Vamos a mais um exemplo:

Certa vez, o então Secretário Executivo da Secretaria Nacional de Portos da Presidência da República, José DiBella, comentou:

“85% do transporte dos produtos que saem da Zona Franca de Manaus são distribuídos para todo o país por caminhão, por mais que a Zona Franca esteja ao lado do maior Rio do Mundo (Rio Amazonas), com potencial gigante para a Cabotagem.

Para as indústrias na Zona Franca, as respostas sempre foram as mesmas: “Não dá para basear nossa logística na cabotagem, porque não há regularidade. Não é possível confiar na precisão do transit time nos contratos com os Portos e com o Armador”. Ou ainda: “Seria preferível se o navio atrasasse sempre, pois montaríamos nossa logística baseada nos atrasos. Mas a falta de regularidade quebra os estoques na ponta da distribuição (just in time) e gera prejuízos incalculáveis”.

Ou ainda mais: “O transporte rodoviário não oferece nenhum desses riscos no transit time. É mais prático e disponível”.

Pronto. Do ponto de vista do embarcador, nenhuma das externalidades citadas, como acidentes, eficiência ambiental, congestionamentos e outros, gera grandes comoções. A questão prática é que a logística feita por cabotagem não é confiável. Por isso, não vale muito a pena arriscar.

Proposta de solução

Um estudo de 2004 feito pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) aponta que 90% do transporte de produtos com valor agregado no Brasil é feito exclusivamente por caminhões.

Tem-se, então, um encaminhamento para a solução, do ponto de vista do Embarcador. É preciso criar linhas regulares e com maior confiabilidade, para atrair mais embarcadores e modificar a cultura do uso do transporte rodoviário como única alternativa. É o que chamo de Transporte Expresso, aquele que tem dia e hora precisos para sair e chegar ao destino.

No entanto, é preciso atentar para o ponto de vista do Armador. Não é possível oferecer um serviço com maior regularidade, confiabilidade e qualidade com todos os problemas diagnosticados pelo setor e citados aqui.

A proposta, assim, é criar regimes especiais, dando ao Armador um sistema que permite corrigir todas (ou quase todas) as distorções que dificultam a competitividade da cabotagem no Brasil. O objetivo é compatibilizar um pacote de benefícios para todos os projetos que apresentarem ganhos expressivos com redução de externalidades.

A ideia não é nova. Há experiências exitosas na comunidade europeia.

Sendo assim, uma proposta de composição de pacote de benefícios para linhas regulares, dados em modelo de Regime Especial, teria a possibilidade de usar um único documento, porta a porta, com uma única alíquota de ICMS. Isso já é praticado no Transporte Aéreo, em que o Air Way Bill (AWB) é utilizado porta a porta. Além disso, haveria proteção à flutuação do preço do bunker. Também existiriam linhas especiais de crédito junto aos Bancos de Fomento do Governo, especialmente BNDES, com apoio e facilidade de acesso ao Fundo de Marinha Mercante e tratamento especial do recolhimento do Adicional de Frete para Renovação da Marinha Mercante.

Também indicaria um regime especial de contratação de mão de obra (tripulação); isenção do uso do prático, por meio do PIlotExemption, prática existente em todo o mundo, para comandantes que passarem em avaliação na Marinha do Brasil; e regime de contratação diferenciada junto ao OGMO em cada porto.

Outras medidas seriam redução ou eliminação do imposto de importação de navios e de afretamento de embarcações estrangeiras a casco nu para utilização no projeto. O acesso prioritário aos portos teria, ainda, tarifas similares em todos os portos públicos.

Também faria parte do regime tratamento aduaneiro simplificado com todas as autoridades anuentes (que poderia ser feita no Porto sem Papel e no sistema Mercante), garantia de capacidade em terminais arrendados com contratos com o Poder Concedente.

Um detalhe: todo esse pacote pode ser dado em regime de autorização, desde que mantidos níveis de qualidade contratuais com o Governo Federal.

Resultado

A medida atrairia investidores em projetos específicos e de transporte de contêineres. Também promoveria substanciais ganhos ambientais, que podem ser utilizados no mercado de créditos de carbono. Além disso, reduziria externalidades do transporte rodoviário e permitiria ao transportador rodoviário a garantia de cargas e a curta distância, que lhes proporcionaria a possibilidade de renovação da frota, proximidade da família, garantia de carga, etc.

As autorizações podem ser dadas pela ANTAQ, com diretrizes estabelecidas pela Secretaria de Portos do Ministério da Infraestrutura.

Conclusão

A cabotagem tem solução, mas ela depende de uma mudança cultural, que se enraizou há mais de meio século no Brasil. Este tipo de mudança depende de diretrizes claras governamentais, para que a iniciativa privada possa empreender.

Neste texto, vimos que é possível atender aos anseios do embarcador, de um transporte de cabotagem com maior regularidade e confiabilidade, gerando um serviço com a qualidade necessária para uma virada cultural.

É preciso definir um regime especial, no qual um conjunto de distorções geradas por uma falta crônica de políticas pode ser corrigido, retirando amarras e dando liberdade para o prestador de serviço competir com as características vantajosas que essa modalidade tem para o transporte de grandes volumes em grandes distâncias.

É apostar e ver o resultado!

Porto 360 – Movimentando muito mais que informação.

Fonte: Luis Claudio Montenegro