Vetocracia portuária: a inércia institucional que trava a infraestrutura brasileira

(Gerada por IA)

A situação estrutural e institucional do Porto de Santos sintetiza de forma cirúrgica as complexidades e os impasses dos modelos de governança e político da infraestrutura do Brasil. O maior complexo portuário da América Latina atingiu 186,4 milhões de toneladas movimentadas em 2025, e estudos técnicos apontam que o porto caminha para movimentar 291,1 milhões de toneladas até 2035. No entanto, sua capacidade física projetada ficará estrangulada em torno de 309 milhões. O Porto corre contra o tempo diante de um risco iminente de colapso logístico.

Nossa geração enfrenta desafios que impedem a solução desses temas e não fazemos uma reflexão profunda sobre o comportamento das licitações, o receio do Congresso Nacional e as consequências de judicialização do setor. Mais de uma década de discussões sobre a necessidade de expansão da capacidade de contêineres na região do Saboó. O projeto prevê investimentos da ordem de R\$ 4 bilhões, adicionando uma capacidade anual de 2 a 3,25 milhões de TEU (unidade de medida de um contêiner). O leilão do STS10 foi prometido para abril de 2026 e não aconteceu. O processo foi marcado por um severo impasse antitruste. Operadores já consolidados e armadores internacionais disputam as regras de participação, enquanto o Tribunal de Contas da União (TCU) e os tribunais comuns mediam as barreiras para evitar a concentração de mercado no ecossistema portuário.

O projeto de uma ligação seca entre as duas margens é discutido há quase 100 anos. Uma obra de R\$ 6,8 bilhões qualificada via Parceria Público-Privada (PPP), com aportes divididos entre os governos federal e estadual (R\$ 2,7 bilhões de cada). Reduzirá o tempo de travessia atual (balsas) de até 1 hora em média para meros 5 minutos. A concessão patrocinada foi assinada com o consórcio vencedor (liderado pela empresa Mota-Engil) no início de 2026. Este ano é dedicado ao desenvolvimento dos projetos executivos e licenciamentos ambientais complementares, com a mobilização de canteiros e dragagem preliminar previstos para 2027 e entrega estimada para 2030. Contudo, o caminho burocrático já sofreu turbulências, como a recente rescisão amigável de contratos de assessoria técnica que viraram alvo de inquéritos e fiscalizações.

Desde o início dos anos 2010 o porto pleiteia canais mais profundos para receber os navios de nova geração (New Panamax). Todos temos consciência da importância do aprofundamento do canal de navegação para 16 metros. O processo de licitação internacional foi estruturado pelo Ministério de Portos e Aeroportos (MPor). Embora essencial para manter a competitividade de Santos como porto central (hub port), o cronograma real das intervenções de dragagem contínua e a concessão do canal de navegação caminham a passos lentos devido ao rito de aprovação de licenças ambientais e contestações de editais.

Considerando o desenho institucional do Brasil, a privatização total da Autoridade Portuária de Santos (APS) foi descartada por se mostrar politicamente inviável e juridicamente complexa demais. Diante disso, a única solução viável encontrada e que já se mostrou que funciona no atual arranjo político é o modelo de Concessões de Serviços Específicos e Parcerias Público-Privadas (PPPs) descentralizadas, sob a governança de uma Autoridade Portuária que permaneça pública, mas atue de forma técnica.

Esse modelo híbrido permite que o Estado retenha o poder regulatório e a propriedade estratégica da terra, enquanto transfere o risco de execução financeira e operacional para consórcios privados nacionais e internacionais. É o arranjo que viabilizou o desenho do túnel Santos-Guarujá e as expansões de terminais como a Brasil Terminal Portuário (BTP) e a Santos Brasil.

O ecossistema de infraestrutura brasileiro padece de um fenômeno crônico: obras extensamente anunciadas, mas tardiamente iniciadas. O comportamento das licitações é historicamente reativo e burocratizado por três fatores:

Editais mal desenhados que geram dezenas de pedidos de impugnação pelos concorrentes; Insegurança jurídica quanto ao cumprimento dos contratos; O chamado apagão das canetas, onde gestores públicos evitam assinar autorizações com medo de punições posteriores por órgãos de controle. Soma-se a isso a realidade política. Grandes obras públicas geram um inevitável desconforto social de curto prazo em seu estágio de execução - no caso de Santos, desapropriações de áreas residenciais, intervenções severas no trânsito urbano, quebra na rotina das cidades vizinhas, bloqueios de vias e poeira.

Como o Brasil opera sob a lógica de ciclos eleitorais curtos (a cada dois anos há eleições municipais ou gerais), deputados e senadores evitam capitanear ou votar leis que exijam sacrifícios imediatos da população local. O receio da impopularidade e da perda de votos faz com que o Legislativo empurre decisões difíceis (como reformas na Lei dos Portos, revisão de poligonais e marcos regulatórios de desapropriação) com a barriga, preferindo focar na destinação de emendas parlamentares pulverizadas e de retorno eleitoral imediato, em vez de assumir o ônus político de megaprojetos de Estado.

Diante disso, frequentemente nos omitimos para não arcar com o desgaste de decisões impopulares, o Brasil ingressou em um sistema de hiperjudicialização da infraestrutura. O poder decisório migrou do parlamento para os tribunais. O Judiciário - especialmente o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Tribunal de Contas da União (TCU) - acabou se apropriando da agenda de desenvolvimento do país, alterando a dinâmica do modelo político clássico (onde o Executivo planeja, o Legislativo normatiza e o Judiciário apenas julga os desvios).

Em vez de o Congresso debater e legislar sobre os limites de concorrência e a verticalização das cadeias de transporte (armadores controlando terminais), a decisão sobre o formato econômico do maior terminal de contêineres do país foi arrastada para o TCU e para os tribunais federais. São os ministros e juízes que dão a palavra final sobre se a concorrência está ou não distorcida, moldando a política pública brasileira.

Projetos como o túnel Santos-Guarujá e as obras das perimetrais portuárias frequentemente dependem de decisões liminares da Justiça para caminhar. Entidades civis, partidos políticos e o Ministério Público recorrem ao Judiciário para travar ou liberar editais, transformando os tribunais em arenas onde se decide onde, quando e como a infraestrutura nacional será erguida.

O Porto de Santos é o reflexo de um Brasil que possui diagnósticos técnicos precisos e recursos privados disponíveis, mas cujo processo de modernização é freado pela inércia. Essa lacuna institucional acaba sendo preenchida por decisões judiciais que, embora tragam soluções pontuais, impõem um ambiente de imprevisibilidade e instabilidade jurídica ao investidor de longo prazo.

Para compreender a paralisia da infraestrutura brasileira, podemos recorrer a mentes brilhantes da filosofia e da ciência política. O desafio de convencer a sociedade a aceitar o desconforto de curto prazo em prol de um benefício futuro (como as obras estruturais do Porto de Santos) é um dilema humano central.

Maquiavel sintetiza perfeitamente o medo em liderar reformas profundas: “Não há nada mais difícil de manejar, mais duvidoso de sucesso ou mais perigoso de administrar do que a introdução de uma nova ordem de coisas”. Ele explica que o inovador tem como inimigos todos aqueles que lucram com o status quo.

Ao analisar as democracias, Alexis Tocqueville alertou para a tendência dos cidadãos de se fecharem em seus círculos privados, exigindo bem-estar imediato e rejeitando sacrifícios coletivos. Para ele, sociedades democráticas correm o risco de preferir uma “servidão moderada" (conviver com portos ineficientes e trânsito caótico) a aceitar o desconforto de uma grande transformação institucional e física.

Já Thomas Hobbes argumentava que, quando o poder político legítimo se omite e falha em garantir a ordem e o progresso, o vácuo de poder é inevitavelmente preenchido. A transferência da agenda de infraestrutura para o Judiciário no Brasil, por exemplo, ilustra a tese. A sociedade e os agentes econômicos clamam por uma autoridade soberana que decida (mesmo que seja um tribunal) para evitar o caos da paralisia.

O cientista político contemporâneo Francis Fukuyama cunhou o termo "vetocracia" para descrever sistemas onde o excesso de canais de bloqueio institucionais impede o governo de agir. Fukuyama aponta que a incapacidade de tomar decisões difíceis destrói a confiança pública nas instituições, empurrando o país para a decadência.

Pierre Rosanvallon analisa como as sociedades modernas deixaram de exercer a democracia pelo voto propositivo e passaram a exercê-la pela desconfiança e pela reação. Como o povo não se sente representado, ele utiliza o Ministério Público e os Tribunais como ferramentas de veto. Isso legitima e acelera a apropriação da agenda política pelo Judiciário.

O filósofo sul-coreano Byung-Chul Han explica que a sociedade atual perdeu a capacidade de pensar a longo prazo. Vivemos no império do estímulo imediato. Uma obra que gera barulho, poeira e desvios no trânsito é intolerável para o cidadão hiperconectado e impaciente. Sabendo disso, preferimos não agir para não ser “cancelado”.

Para mover a opinião pública em direção ao apoio a grandes obras e reformas, a narrativa precisa abandonar o tecnicismo puro e focar em elementos psicológicos e sociais.

Toda sociedade responde melhor ao medo da perda do que à promessa de ganho. Devemos provar, com dados visíveis, o quanto a paralisia custa no bolso do cidadão comum. Mostrar que o travamento do Porto de Santos encarece o arroz, o feijão e o combustível que chegam ao supermercado devido ao Custo Brasil gerando indignação direcionada à inércia, e não à obra.

Como argumentava o filósofo Jürgen Habermas, o debate público precisa de solidariedade cidadã. A comunicação deve transformar o transtorno da obra em um “sacrifício patriótico compartilhado”. Quando a população entende que o túnel Santos-Guarujá ou o megaterminal STS10 não são apenas concreto, mas a chave para o emprego de seus filhos, por exemplo, o desconforto é ressignificado.

Mudar o modelo atual - resgatando o protagonismo do Legislativo e reduzindo a judicialização não requer uma utópica reforma constitucional profunda, mas a aplicação de mecanismos práticos e viáveis dentro das regras do jogo atual. O Brasil precisa migrar de projetos de governo para políticas de Estado. Isso se faz blindando os planos de infraestrutura por meio de fundos garantidores robustos e agências reguladoras 100% técnicas. Quando o investidor e a sociedade percebem que o plano de expansão do Porto de Santos possui vigência contratual imutável pelas próximas três décadas, independentemente de quem esteja no Palácio do Planalto ou no Congresso, o incentivo para a judicialização despenca.

Para aplacar o receio eleitoral dos políticos e a ira da sociedade com as grandes obras, os editais de concessão e PPPs devem obrigatoriamente prever contrapartidas sociais de impacto imediato. O Legislativo pode reaver seu poder criando comissões mistas permanentes de infraestrutura estratégica, operando sob o conceito de votações em bloco fechado para planos decenais. Ao aprovar um Plano Nacional de Logística Portuária de forma plurianual e blindada, o ônus político é diluído entre todos os partidos.

Provar a necessidade de mudança exige conectar o bolso do cidadão ao macrodesenvolvimento do País. A execução dessa mudança na realidade brasileira passa por dar segurança jurídica ao investidor, diluir a responsabilidade política e entregar benefícios sociais imediatos que compensem o inevitável preço do progresso.

A sociedade da Baixada Santista não é contra a evolução do Porto, pois entende que ele sustenta o PIB e gera os principais impostos da região. Contudo, o humor da opinião pública mudou: a população local não tolera mais ser apenas o cenário que absorve a poluição, o trânsito e o barulho das obras. Projetos que combinam logística com benefício social claro (como o túnel) têm apoio total, enquanto expansões puramente comerciais enfrentam crivo e cobrança social severos.

O Porto de Santos não pode continuar sendo um gigante estrangulado pela inércia e moldado por canetadas; ou o Brasil assume o ônus de construir o futuro enfrentando o desconforto das grandes obras, ou assistirá ao colapso do seu próprio progresso na fila de espera do amanhã.