O engessamento do orçamento e o papel das Parcerias Público-Privadas (PPPs) na Infraestrutura do Brasil

Martha Seillier, Especialista em políticas públicas e gestão governamental (Divulgação)

A engrenagem do caminho dos recursos para obras de infraestrutura, as parcerias público-privadas (PPPs) e as melhores opções para cada caso foram assuntos tratados pela especialista em políticas públicas e gestão governamental, Martha Seiller, em entrevista para A Tribuna.

Por que o orçamento público é tão engessado?

O orçamento brasileiro provavelmente é um dos mais engessados do mundo. Hoje, aproximadamente 95% das despesas primárias do orçamento são classificadas como obrigatórias, e isso deixa uma margem muito estreita para que o governo possa investir em infraestrutura, por exemplo. As despesas obrigatórias são aquelas previstas na legislação brasileira para o pagamento, por exemplo, de salários e aposentadorias de servidores públicos e o custeio da saúde e da educação. O problema é que essa parcela rígida dos gastos tem aumentado e, como consequência, observamos a redução dos investimentos públicos em infraestrutura ano após ano, limitando a capacidade de crescimento do País.

As legislações ajudam a travar investimentos públicos e privados no setor de infraestrutura?

O Brasil enfrenta desafios para crescer, que exigem elevados e persistentes investimentos em infraestrutura, nos mais diferentes setores. Entender que os recursos públicos são limitados e que os recursos disponíveis para investimentos públicos em infraestrutura são decrescentes é fundamental para se colocar o setor privado no centro da agenda de atração de investimentos para o País. Um relatório recente de fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU) mostrou que, entre 2020 e 2023, houve redução de mais de 35% nas obras públicas em execução, mas, nesse mesmo período, o número de obras paralisadas aumentou mais de 9%. Por outro lado, os investimentos privados dependem de regras claras e de segurança jurídica. Se observarmos de 2010 para cá, esses investimentos têm crescido ano após ano no Brasil, com exceção do período 2015-2017, em razão da forte recessão econômica.

A Parceria Público-Privada (PPP) é realmente o melhor caminho para obras de infraestrutura?

No Brasil, o termo correto seria falarmos em “desestatizações” para solucionar os gargalos de infraestrutura no País: privatizações, concessões e PPPs. Em outros países, o termo PPP tem sentido mais amplo, mas, no Brasil, temos legislação específica para as PPPs, que são um tipo de desestatização em que não há venda do controle de uma estatal ou de patrimônio público, mas sim a transferência dos serviços a um parceiro privado, por tempo determinado, mediante pagamento de contrapartidas pelo Poder Público. Hoje, no Brasil, as concessões constituem o modelo mais usado, por não dependerem de contrapartidas do Poder Público e por trazerem enormes volumes de investimentos privados.

O modelo proposto para o túnel Santos-Guarujá envolve PPP. É o adequado?

Inicialmente, o projeto do túnel Santos-Guarujá estava contemplado dentro do projeto de privatização da estatal que administra o Porto de Santos. Ele previa isso de maneira casada com a concessão do Porto a um parceiro privado, por 35 anos, com obrigações de investimentos que ultrapassavam R\$ 20 bilhões. Nesse valor estava previsto um investimento de mais de R\$ 4 bilhões para o túnel, que deveria ser construído e operado pelo parceiro privado, mediante cobrança de tarifa regulada em contrato. Com a mudança de governo, o Porto foi retirado do plano de desestatizações, mas manteve-se a intenção de contratar um parceiro privado para a construção e operação do túnel. Ocorre que o pedágio do túnel não pode ser elevado e é pré-estabelecido em contrato, não sendo essa receita, portanto, suficiente para cobrir todos os gastos com a construção e operação do túnel. Quando as receitas do contrato não são suficientes e são necessários aportes públicos, estamos diante de um caso de PPP e não de uma concessão comum. Diante da decisão de não se avançar com a concessão total do Porto, a PPP do túnel se mostra, certamente, a melhor opção para uma execução célere e eficiente das obras, com a previsão de construção, operação e manutenção do túnel por um parceiro privado. Contudo, a PPP, também tem um custo elevado para a União e para o Governo de São Paulo, que deverão arcar com 86% dos aportes necessários, de acordo com os estudos mais recentes apresentados. A privatização da Autoridade Portuária de Santos (APS) casada com a concessão do Porto garantiria mais investimentos sem custo aos cofres públicos.

Privatizar a administração portuária seria uma boa, então?

As estatais hoje existentes no Brasil para a administração portuária enfrentam a falta de recursos para a realização de investimentos e amarras burocráticas que impedem a realização célere das intervenções. Além disso, uma auditoria operacional sobre o setor portuário realizada pelo TCU em 2020 apontou que as nomeações para os cargos públicos nas Autoridades Portuárias não observam critérios de qualificação e experiência. Também apontou a alta rotatividade dos gestores das Autoridades Portuárias públicas, gestão deficiente, corrupção, desperdício de recursos e comprometimento da qualidade dos serviços. Tudo isso leva a maior ociosidade e ineficiência nos portos públicos, impactando o custo do frete das mercadorias e o custo Brasil.

E dentro do setor portuário, qual seria o melhor tipo de desestatização hoje?

No Brasil, as concessões têm se mostrado o melhor caminho para elevar os níveis e patamares de investimentos em infraestrutura para aqueles setores que demandam forte regulação tarifária e fiscalização da qualidade dos serviços, como aeroportos, portos, ferrovias, rodovias, saneamento básico, energia etc. As autorizações, por outro lado, são um instrumento muito interessante para permitir que investidores privados invistam em infraestrutura, por sua conta e risco, em áreas particulares. Os Terminais de Uso Privativo (TUPs), no setor portuário, são um bom exemplo de como o setor privado pode duplicar sua participação na movimentação de contêineres em apenas dez anos, enquanto os portos públicos viram uma redução na movimentação desse tipo de carga entre 2010 e 2021.