Especialista critica insegurança regulatória e atraso do Tecon Santos 10

Thiago Miller: "O Brasil nunca valorizou o planejamento de longo prazo” (Leonardo Cortez)

O ambiente regulatório no setor portuário brasileiro é o tema central da entrevista concedida pelo advogado Thiago Miller, especializado em Direito Marítimo, Portuário e Regulatório, para A Tribuna . Um exemplo citado por ele está no andamento do leilão do Tecon Santos 10, considerado uma “tragédia grega” e que ainda não teve seu edital publicado, apesar de anos de análises e discussões. Miller também aborda os papéis das instâncias envolvidas nos processos e evoluções do setor nas últimas décadas.

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Como avalia o ambiente regulatório atual no setor portuário brasileiro?

É importante pontuarmos que o ambiente regulatório portuário envolve todas as esferas governamentais que interagem direta e indiretamente com a atividade: Ministério de Portos e Aeroportos (poder concedente), Antaq (agência reguladora), Autoridades Portuárias e TCU (Tribunal de Contas da União). Além destas, indiretamente, temos o Congresso Nacional e o Poder Judiciário. Na minha visão, o ambiente institucional brasileiro, de forma geral, vive um momento muito sofrível. Há uma corrosão moral generalizada, que parece invencível. E isso amolda todas as instituições que dialogam e convivem com o poder público. Não é novo, dos últimos quatro anos. Isso vem de antes, e não há compliance ou legislação que dê jeito. Focando no setor portuário, temos o emblemático projeto STS 10, rebatizado de Tecon Santos 10, discutido em todas as instâncias desde 2018, sem sucesso. Eu chamei de novela mexicana em um artigo, mas trata-se de uma tragédia grega, como me alertou um amigo. Ele é o retrato do nosso ambiente institucional – não me refiro ao mérito da decisão, mas ao tortuoso trâmite e o desrespeito às competências institucionais. O resultado é atraso, custo Brasil, inflação e insegurança jurídica. Por óbvio, o micro ambiente regulatório (agência) não resiste, não vive isolado; mesmo com equipes técnicas concursadas.

O Brasil hoje oferece previsibilidade suficiente para o setor ou ainda há riscos relevantes?

O Brasil, suas instituições e governantes nunca valorizaram o planejamento de longo prazo, que induz a previsibilidade. No entanto, a instituição dos marcos legais da atividade portuária, primeiro em 1993, e depois em 2013, e o amadurecimento da agência reguladora trouxeram segurança para os investimentos. Quero dizer, no campo das concessões e arrendamentos portuários, os marcos legais atraíram o capital privado, com investimentos. Com raras exceções, todos os projetos (arrendamentos) oferecidos tiveram concorrência e foram arrematados. O mesmo vale para os Terminais de Uso Privado (TUPs), especialmente após o marco legal de 2013. De forma geral, o retorno tem compensado o risco. O déficit de infraestrutura também explica essa atração. Os riscos relevantes, na minha opinião, estão concentrados na falta de investimento público e nas indicações políticas para cargos técnicos.

No que o ambiente regulatório evoluiu nos últimos anos? O que é mais representativo?

De uma forma geral, e quando analisamos o filme, não o retrato, há uma nítida evolução do ambiente regulatório. Afinal, são 33 anos de construção. Eu destacaria a flexibilização para os investimentos em TUPs, e a melhora dos procedimentos e regras regulatórias para essa exploração – a dificuldade e atraso nos processos de autorização tem sido dos órgãos ambientais estaduais, da SPU (Secretaria de Patrimônio da União) e da Marinha (essa em alguns estados), e ainda assim têm sido contornadas pela agência reguladora. No campo dos arrendamentos, a possibilidade legal da antecipação das prorrogações foi fundamental para destravar e antecipar investimentos. Na minha visão foram evoluções que garantiram o crescimento da oferta de infraestrutura portuária.

Onde ainda persistem incertezas que impactam investimentos e operação? Quais as incertezas mais representativas?

Aqui voltamos para o diagnóstico geral da resposta à primeira pergunta e à incerteza apontada na terceira. Na minha visão, houve um retrocesso na condução e gestão das Autoridades Portuárias, principalmente ao delegar a nomeação de diretores aos políticos regionais. A nomeação de diretores desvinculada da qualificação técnica somada à delegação das competências (do Poder Concedente para as Autoridades Portuárias) foi um coquetel Molotov. Isso retira a previsibilidade, atrasa processos e ameaça decisões. Se um terminal depende de um investimento público (acessos, por exemplo) para destravar ou escalar a sua movimentação, não há segurança de que a contratação ocorrerá e se os critérios norteadores serão estritamente técnicos. Há inúmeros exemplos, e a maior prova é o retorno da judicialização de decisões e processos seletivos que deixaram de primar pela técnica.

"No campo dos arrendamentos, a possibilidade legal da antecipação das prorrogações foi fundamental para destravar e antecipar investimentos”, diz Miller (Divulgação)

Como analisa o papel da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) na regulação?

O papel da agência reguladora é fundamental, por ser a balança da relação entre poder concedente e concessionário. Sua função principal é garantir um serviço portuário de qualidade, com custos economicamente viáveis para quem explora e quem toma o serviço. Houve um gradual excesso de absorção de novas competências desde o marco de 2013. Naquela mudança legislativa, parte das competências das autoridades portuárias e do próprio ministério migraram para a agência. Além disso, como um alvissareiro ambiente técnico, as empresas passaram a levar todos os assuntos do setor para o crivo da agência, que não recusou. De discussão de órgão gestor à concorrência entre terminais, a agência passou a decidir e normatizar tudo; esse inchamento levou à perda de agilidade e à perda de foco e de qualidade da própria regulação. Como consequência, foi necessária uma faxina regulatória, uma redução do peso da regulação, que vem sendo realizada. E eu tenho um sentimento de que a ampliação da Diretoria Colegiada da agência – de três para cinco diretores - não trouxe a agilidade nem a qualidade esperada.

O que pode ser aperfeiçoado no papel da Antaq na regulação do setor portuário?

A agência deveria reduzir os temas para apreciação, focar em sua finalidade originária, imprimir agilidade nos procedimentos, reduzir o peso da regulação e flexibilizar exigências para atividades mais simples (como navegação de apoio e portuária). Por outro lado, a agência deve ser dura com quem descumpre o contrato ou a legislação. Já tive a oportunidade de escrever que a agência deveria ser fiel à sua jurisprudência e criar quórum qualificado para alterar seus posicionamentos. Tudo que gerar mais estabilidade das regras e interpretações deve ser prestigiado.

Como avalia a atuação do TCU e do Judiciário, especialmente em decisões que acabam interferindo diretamente em contratos, tarifas e normas operacionais?

Avalio a intervenção do TCU e da Justiça (Tribunais Superiores) como caóticas – principalmente quando verificamos resultados apertados, que demonstram haver a prevalência de decisões políticas, com interferência. Se a técnica fosse prestigiada, a divergência seria diminuta. Quem é essa “técnica”? É o respeito à lei, ao contrato, à jurisprudência, às resoluções da agência, aos posicionamentos consolidados pelas equipes técnicas. No entanto, é necessário reconhecer que o caminho da Justiça, ou mesmo do TCU, é uma consequência de decisões anteriores da agência ou das Autoridades Portuárias; ambas vêm perdendo prestígio técnico.

O que fazer para mitigar ou simplificar os problemas do ambiente regulatório atual?

Houve uma evolução positiva, fruto do amadurecimento e experiência da agência. Os desvios de rota (inchaço das competências) precisam ser ajustados, com a priorização da competência principal da agência que é garantir um serviço adequado. No campo das Autoridades Portuárias, exigir a seleção de diretores técnicos, com experiência na atividade.